核心提示：鄧州市“四議兩公開(kāi)”工作法何以讓習(xí)近平總書(shū)記多次過(guò)問(wèn)?并6次被寫(xiě)入中央一號(hào)文件進(jìn)行全國(guó)推廣?因?yàn)樗馕吨鴮?duì)農(nóng)村基層治理機(jī)制建設(shè)的覺(jué)醒,，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)與政治意義,。當(dāng)然，它也要隨著形勢(shì)變化不斷創(chuàng)新,、完善,。

歷史回望：鄧州最醒目名片

鄧州市位于河南省西南部，是南水北調(diào)中線工程渠首市,、全球華裔“鄧姓”發(fā)源地,、醫(yī)圣張仲景故里,、《岳陽(yáng)樓記》誕生地,、老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家習(xí)仲勛的祖籍地,。源于鄧州的“四議兩公開(kāi)”工作法,，得到了習(xí)近平、胡錦濤,、劉云山,、李源潮等中央領(lǐng)導(dǎo)同志的充分肯定,，先后六次被寫(xiě)入中央一號(hào)文件,。2021年5月13日,，習(xí)近平總書(shū)記視察南陽(yáng)指出,，要發(fā)揮好基層黨組織的作用和黨員干部的作用，落實(shí)好“四議兩公開(kāi)”,，完善村級(jí)治理,，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾向著共同富裕目標(biāo)穩(wěn)步前行,。“四議兩公開(kāi)”工作法已經(jīng)成為鄧州市最醒目的名片。

“四議兩公開(kāi)”工作法原名叫“4+2”工作法,。什么是“4+2”?即所有村級(jí)重大事項(xiàng)必須在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,，按照“四議”、“兩公開(kāi)”的程序決策實(shí)施,。“四議”是黨支部會(huì)提議,、“兩委”會(huì)商議,、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議;“兩公開(kāi)”是決議公開(kāi),、實(shí)施結(jié)果公開(kāi),。為方便記憶，稱(chēng)為“4+2”工作法,。

這一工作法的產(chǎn)生還得從縣委書(shū)記的“三問(wèn)”說(shuō)起：為什么交通工具先進(jìn)了,，干部與群眾的距離卻遠(yuǎn)了?為什么基層干部文化素質(zhì)提高了，做群眾工作的方法卻少了?為什么群眾生活水平提高了,，對(duì)基層干部的意見(jiàn)反而增多了?2005年,，鄧州市578個(gè)村黨組織中，“后進(jìn)村”37個(gè),，工作勉強(qiáng)運(yùn)轉(zhuǎn)村76個(gè),。黨員干部的威信降低，黨組織的凝聚力,、戰(zhàn)斗力被削弱,，核心地位被弱化。如何從基層把人心穩(wěn)定下來(lái)?鄧州市出臺(tái)了新的工作思路：將“改革發(fā)展穩(wěn)定”的順序,，調(diào)整為“穩(wěn)定,、改革、發(fā)展”;同時(shí)探索新方法保障群眾知情權(quán),、參與權(quán),、監(jiān)督權(quán)。這種背景下,，“4+2”工作法產(chǎn)生了,。“4+2”工作法給了群眾監(jiān)督的權(quán)利、表達(dá)的權(quán)利,、參與的權(quán)利,，所以“人人起來(lái)負(fù)責(zé)”。2006年的統(tǒng)計(jì)顯示,，“4+2”工作法運(yùn)用僅僅一年,，鄧州市農(nóng)村信訪量下降74%，集體訪,、越級(jí)訪下降95%，鄧州被評(píng)為河南省綜合治理先進(jìn)縣(市),。

2009年4月,，習(xí)近平在河南調(diào)研期間,，對(duì)“4+2”工作法作出重要批示,，2009年8月25日,，李源潮對(duì)“4+2”工作法做了專(zhuān)題調(diào)研，對(duì)名稱(chēng)作了科學(xué)界定：“四議兩公開(kāi)”工作法,。隨后寫(xiě)進(jìn)2010年的中央一號(hào)文件,，“4+2”工作法從此走向了全國(guó),。

“4+2”工作法簡(jiǎn)便可行,，易于推廣運(yùn)用,，實(shí)踐效果突出,，人民群眾滿意,，黨的基層組織建設(shè)得到加強(qiáng)。“4+2”工作法將黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,、“兩委”協(xié)調(diào)機(jī)制,、黨內(nèi)基層民主機(jī)制和農(nóng)村村民自治機(jī)制有機(jī)結(jié)合在一起,，從而體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用,，理順了“兩委”協(xié)調(diào)作用,，增強(qiáng)了農(nóng)村黨員的黨員意識(shí)和榮譽(yù)感,，發(fā)揮了人民群眾對(duì)公共事務(wù)決策的參與和監(jiān)督作用,。

現(xiàn)實(shí)困惑：深化拓展創(chuàng)新難

回首鄧州“四議兩公開(kāi)”工作法提出推行,、深化完善這20年,，“四議兩公開(kāi)”工作法在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新,、發(fā)展和完善，從而不斷煥發(fā)出蓬勃生機(jī)和活力,。“四議兩公開(kāi)”在推廣實(shí)踐中不斷完善,，實(shí)行了“三位一體”聯(lián)動(dòng)機(jī)制,，即鄉(xiāng),、村,、組三級(jí)各有職責(zé),，共同發(fā)揮作用,，出現(xiàn)了“一提二審三通過(guò)”的“簡(jiǎn)化版”、“四議兩公開(kāi)”工作法線上運(yùn)行新機(jī)制,，建立了“四化雙評(píng)”服務(wù)平臺(tái),，網(wǎng)格化管理和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)模式等,。同時(shí),，不斷拓展應(yīng)用領(lǐng)域,，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市直單位,、城市社區(qū)的具體實(shí)際結(jié)合起來(lái)，與黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)等結(jié)合起來(lái),，探索向機(jī)關(guān)事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn),、城市社區(qū)延伸的有效形式,，不斷健全和完善基層治理新體系,。這一工作法在基層生根發(fā)芽,、開(kāi)花結(jié)果,，已成為基層治理的一張重要名片,。

鄧州是發(fā)源地,，知名度非常高,，“四議兩公開(kāi)”已經(jīng)成了鄧州的代名詞,，但在實(shí)踐中面臨著深化拓展創(chuàng)新難,。

原因在哪里呢?由于受到歷史原因,、經(jīng)濟(jì)條件、黨員干部自身素質(zhì)的限制,，一是有的基層干部不愿用,、不敢用,、不會(huì)用;二是有的該議不議,、不該議亂議,。個(gè)別村拿一些雞毛蒜皮的小事兒應(yīng)付群眾，群眾逐漸產(chǎn)生了抵觸情緒和行為。好在,，鄧州的決策者是清醒的,，經(jīng)過(guò)調(diào)研后支招：第一，培養(yǎng)一個(gè)好支書(shū),，為深化工作法“鑄魂”,。第二，建好村支兩委班子,，為深化工作法“強(qiáng)筋”,。第三，鍛造好黨員,、村民代表兩支隊(duì)伍,，為深化工作法“壯骨”。

鄧州市委書(shū)記鄧俊峰認(rèn)為,，當(dāng)前鄧州“四議兩公開(kāi)”工作法面臨的問(wèn)題,，集中表現(xiàn)為“三個(gè)難”：一是人口大量外流，會(huì)議組織難;二是農(nóng)村新事務(wù)增多,，黨員群眾對(duì)議題把握難;三是決策通過(guò)的事項(xiàng),，會(huì)因?yàn)樯贁?shù)人反對(duì)而執(zhí)行難。面對(duì)這些問(wèn)題,，鄧州的態(tài)度始終是實(shí)事求是,、應(yīng)改必改。一是堅(jiān)持“于法周延,、于事簡(jiǎn)便”,，優(yōu)化程序、提高效率,。二是堅(jiān)持“專(zhuān)業(yè)人干專(zhuān)業(yè)事”,，把關(guān)議題、輔助決策,。三是堅(jiān)持“全面發(fā)展協(xié)商民主”,，融入群眾、依靠群眾,。作為發(fā)源地,，深化提升鄧州“四議兩公開(kāi)”工作法,，鄧州責(zé)無(wú)旁貸,，將持之以恒抓基層打基礎(chǔ)，使鄧州“四議兩公開(kāi)”工作法在譜寫(xiě)新時(shí)代中原更加出彩的絢麗篇章中發(fā)揮更大作用,。

展望未來(lái)：新農(nóng)村治理嬗變

“四議兩公開(kāi)”工作法意味著對(duì)農(nóng)村基層治理機(jī)制建設(shè)的覺(jué)醒,，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)與政治意義。新形勢(shì)下，它也要隨著形勢(shì)變化不斷創(chuàng)新完善,。關(guān)鍵是用新理念引領(lǐng)新發(fā)展,，用治理和法治理念開(kāi)創(chuàng)新局面。

新時(shí)代呼喚“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”

一是從“管理”到“治理”,。“管理”存在著主體與客體的界分,，即管理者與被管理者。當(dāng)代公共管理變革的一個(gè)重要理念和價(jià)值取向,，即以“治理”消除這種主體與客體的區(qū)別,。“治理”往往指“協(xié)同治理”，強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元主體的共同管理,。在這種模式下,，盡管政府依然是社會(huì)公共管理功能和責(zé)任的承擔(dān)者，但是由于政府,、社會(huì)組織,、個(gè)人等不同行為主體間形成了一種有機(jī)合作關(guān)系，從而讓更多行為主體以“管理者”的身份出現(xiàn),，關(guān)心公共利益,，承擔(dān)公共責(zé)任。新時(shí)代以來(lái),，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷推進(jìn)基層治理的理論創(chuàng)新,、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。2013年,，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”,，實(shí)現(xiàn)了從社會(huì)管理到社會(huì)治理的重要轉(zhuǎn)變。治理和管理一字之差,，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理,、依法治理、源頭治理,、綜合施策,。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”,，進(jìn)一步深化了我們黨對(duì)基層治理的規(guī)律性認(rèn)識(shí),。2020年，黨的十九屆五中全會(huì)將“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”列入“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo),，要求完善社會(huì)治理體系,，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。2021年,，中共中央,、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》,，強(qiáng)調(diào)基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理,，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程,。

“四議兩公開(kāi)”作為已經(jīng)成熟定型的工作方法，是基層治理現(xiàn)代化的重要組成部分,。它既體現(xiàn)了民主,、協(xié)商、公開(kāi),、透明等現(xiàn)代治理價(jià)值,，也在基層治理中切實(shí)實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主,、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一,。“四議兩公開(kāi)”工作法的程序雖然是為村級(jí)治理量身定做的，它所蘊(yùn)涵的“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”,、“充分發(fā)揚(yáng)民主”,、“公開(kāi)公正透明”、“依照程序決策”等先進(jìn)的基層社會(huì)治理理念,，對(duì)于經(jīng)濟(jì),、政治、社會(huì)等不同領(lǐng)域,，都是寶貴的財(cái)富,。

二是從“法制”到“法治”。著名法學(xué)家郭道暉認(rèn)為,法治和法制,，英文里很好分,，法治是Rule of law，法制是Legal System,。這兩個(gè)詞代表的價(jià)值觀也不一樣,。“制”是立刀旁，按我們中國(guó)的說(shuō)法,，法制就是刀把子,。“治”是水旁，水則代表人民,，水可載舟,，也可覆舟，人民是治理的主體,，權(quán)力是歸于人民的,。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的全局和戰(zhàn)略高度定位法治,、布局法治,、厲行法治，創(chuàng)造性提出了關(guān)于全面依法治國(guó)的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略,，形成了習(xí)近平法治思想,。習(xí)近平法治思想內(nèi)涵豐富、論述深刻,、邏輯嚴(yán)密,、系統(tǒng)完備，是馬克思主義法治理論中國(guó)化的最新成果,，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的重大創(chuàng)新發(fā)展,，是新時(shí)代全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南。

新時(shí)代“四議兩公開(kāi)”的發(fā)展必須始終根植中國(guó)基層法治實(shí)踐,，“四議兩公開(kāi)”從最基層法治實(shí)踐做起,，堅(jiān)持人民是治理的主體，人民更是權(quán)力的主體,，要求人人起來(lái)負(fù)責(zé),。在廣大農(nóng)村，修建衛(wèi)生室,、村村通,、戶(hù)戶(hù)通道路等公益事業(yè)，都是村民自己議自己定的,。而在實(shí)踐中,，村干部學(xué)會(huì)了講法規(guī)、講程序,、講協(xié)商,，學(xué)會(huì)了尊重民意、遵守法律法規(guī),。農(nóng)民群眾增強(qiáng)了參與意識(shí),、監(jiān)督意識(shí)、責(zé)任意識(shí),、法治意識(shí),。

“兩個(gè)結(jié)合”綻放的基層民主之花

“四議兩公開(kāi)”工作法之所以受到高層重視和肯定，因?yàn)樗幕昝}是馬克思主義民主觀,、根脈是中國(guó)傳統(tǒng)民本思想,，“四議兩公開(kāi)”工作法是鄧州市干部群眾自覺(jué)將馬克思主義民主觀與地方具體實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，是“兩個(gè)結(jié)合”綻放的基層民主之花,。“四議兩公開(kāi)”工作法根植于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化沃土,，產(chǎn)生于中國(guó)共產(chǎn)黨民主政治建設(shè)的基層實(shí)踐，是對(duì)中華傳統(tǒng)基層治理思想的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展,，是符合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村基層治理機(jī)制,。

“四議兩公開(kāi)”工作法是對(duì)中華傳統(tǒng)基層治理思想的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展,。中國(guó)歷代基層治理史，是當(dāng)今鄉(xiāng)村治理的本源和血脈,。中國(guó)古代基層治理有其自身悠久的歷史傳統(tǒng),，形成了一套行之有效、頗具特色的治理體系和治理機(jī)制,，以小規(guī)模政府,、較低的成本實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的有效治理之目的，凝聚著古代基層治理的智慧,。治理成本的現(xiàn)實(shí)邏輯促成了歷代基層治理理念與實(shí)踐的變革,，“皇權(quán)不下縣”的命題，真切反映中國(guó)幾千年來(lái)基層治理的復(fù)雜實(shí)態(tài),，由此形成多層次的縣域治理結(jié)構(gòu)體系,。從中國(guó)的歷史實(shí)際來(lái)看，我國(guó)的村民自治改革須立足于中國(guó)的歷史土壤,，不能照搬西方地方自治模式,，也不能簡(jiǎn)單以西方觀念和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量中國(guó)鄉(xiāng)村自治，更不能貶低我們20多年來(lái)村民自治所取得的偉大成就,，中國(guó)村民自治必須走中國(guó)特色村民自治之路,。

“四議兩公開(kāi)”工作法是符合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村基層治理機(jī)制。我們黨成立以來(lái),，一直重視黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo),。概括地講，我們黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)遵循一條主線,，堅(jiān)持三大原則,。這條主線是物質(zhì)上保障農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益，政治上保障農(nóng)民的民主權(quán)利,。三大原則是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),，發(fā)揮村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，堅(jiān)持農(nóng)民當(dāng)家做主,，發(fā)揮村委會(huì)自治作用,，堅(jiān)持依法辦事，從程序和實(shí)體上予以保證,。改革開(kāi)放以來(lái),，我們黨又提出構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下充滿活力的鄉(xiāng)村治理新機(jī)制。習(xí)近平總書(shū)記指出,，要發(fā)展基層民主,，堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制,。從本質(zhì)上看,，“四議兩公開(kāi)”工作法的實(shí)質(zhì)是“黨支部領(lǐng)導(dǎo)村民自治”,，既保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，又推進(jìn)基層公眾參與,，保障村民民主自治權(quán)利;從體制機(jī)制看,，“四議兩公開(kāi)”工作法通過(guò)村支部提議、村兩委商議,、黨員審議、村民代表決議,、決議結(jié)果公開(kāi),、執(zhí)行結(jié)果公開(kāi)，把決策權(quán),、執(zhí)行權(quán),、監(jiān)督權(quán)置于陽(yáng)光下運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督,，使三者有機(jī)融合,、一體推進(jìn)。“四議兩公開(kāi)”工作法的精髓是——在農(nóng)村基層真正實(shí)現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),、人民當(dāng)家做主,、依法辦事的有機(jī)統(tǒng)一。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn),，通過(guò)各種方式、在各個(gè)層級(jí),、各個(gè)方面同群眾進(jìn)行協(xié)商,。“四議兩公開(kāi)”工作法的高明之處在于把村黨支部、村委會(huì),、以及村婦委會(huì),、村共青團(tuán)、村民兵連,、村經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織等各類(lèi)組織統(tǒng)一在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下,，把農(nóng)村各個(gè)層面的精英融合到一起，在保障其知情權(quán),、參與權(quán),、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上,，充分發(fā)揮各方面的積極性主動(dòng)性創(chuàng)造性,。“四議兩公開(kāi)”工作法通過(guò)提議、商議,、審議,、決議四個(gè)步驟,，將決策民主具體化，將協(xié)商民主程序化,，把村級(jí)重大事務(wù)決策及監(jiān)督,，納入程序化軌道，是落實(shí)協(xié)商民主的一種決策程序;讓黨支部意圖,、“兩委”會(huì)意見(jiàn)和黨員意志,、村民意志得到充分表達(dá)、充分交流,、充分尊重,、充分體現(xiàn)，妥善處理了黨組織與群眾自治組織的關(guān)系,、黨員大會(huì)與村民代表會(huì)議或村民會(huì)議的關(guān)系,、村干部與村民群眾的關(guān)系，是推進(jìn)基層群眾自治的一種成功實(shí)踐,。

“四議兩公開(kāi)”工作法是我國(guó)基層社會(huì)治理的一面旗幟,、“中國(guó)之治”的一張名片。新時(shí)代新征程,，進(jìn)一步深化和發(fā)展“四議兩公開(kāi)”工作法的歷史任務(wù)已經(jīng)落到了我們的肩上,。我們責(zé)無(wú)旁貸，我們應(yīng)當(dāng)持續(xù)探索和思考：過(guò)去“四議兩公開(kāi)”工作法為什么能夠成功,、未來(lái)我們?cè)鯓硬拍芾^續(xù)發(fā)展“四議兩公開(kāi)”工作法?