近年來,，在習(xí)近平總書記關(guān)于縣域治理“三起來”重要思想指導(dǎo)下,，省委,、省政府把縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的工作抓手，全面實(shí)施城鄉(xiāng)一體化,、縣域一盤棋管理，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸,、城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋,，加快一二三產(chǎn)融合創(chuàng)新發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)取得突破性進(jìn)展,。近期,，新一輪中部崛起,、黃河經(jīng)濟(jì)生態(tài)帶、“十四五”規(guī)劃編制啟動,，對破解縣域資源,、人力、土地,、環(huán)境等資源優(yōu)勢削弱,，技術(shù)、人才,、資本等創(chuàng)新要素引聚不夠等難題,，推動縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提出了新要求。

扭住縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“牛鼻子”

我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)起始于上世紀(jì)50年代的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,，改革開放前期在曲折反復(fù)中逐步加固,，城鄉(xiāng)間要素流動由分層停滯轉(zhuǎn)變?yōu)橛赊r(nóng)業(yè)向工業(yè)、鄉(xiāng)村向城市單向流動,，其根源在于依附在二元戶籍上的公共服務(wù),、集體產(chǎn)權(quán)和二元土地制度上的雙軌制管理。為解決“三農(nóng)”問題,、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),，中央先后在十六屆三中全會提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，黨的十八大提出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”,，黨的十九大提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”,，并于近期出臺了建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見，其主線就是充分發(fā)揮市場引導(dǎo)城鄉(xiāng)資源有序流動,、優(yōu)化配置的決定性作用,，聚焦人口自由遷徙這一“題眼”，以逐步剝離附著在城市戶籍上的公共服務(wù)和附著在農(nóng)村戶籍上的集體產(chǎn)權(quán)為突破口,，通過降低城鄉(xiāng)交易制度成本和要素成本,、挖掘閑置資源潛力、提升要素邊際收益等措施,，疏通城鄉(xiāng)兩端的“堰塞湖”,，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換,，最終形成優(yōu)勢互補(bǔ),、工農(nóng)互促、全面融合,、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系,。縣城不僅是聯(lián)接城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)、突破口,，更是城鄉(xiāng)要素有序流動的主要載體平臺和戰(zhàn)略樞紐,。同時(shí)，推動縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展也更需要城鄉(xiāng)要素優(yōu)化配置形成的新動力,、新市場,。從這個(gè)角度理解，在縣域治理“三起來”中,，強(qiáng)縣富民是縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo),，改革發(fā)展是措施手段，城鄉(xiāng)貫通是實(shí)現(xiàn)路徑,?？梢哉f，抓住促進(jìn)城鄉(xiāng)間人口,、土地,、資金、技術(shù),、生態(tài)等要素有序流動的市場化手段,，就扭住了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“牛鼻子”。

按現(xiàn)行土地管理制度,，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場,，須經(jīng)征地轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓使用，農(nóng)民在此過程中無法分享城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益,。這一方面造成農(nóng)村大量用地閑置,、城市用地緊張;另一方面為壓低成本，地方政府在城鎮(zhèn)化過程中要“地”不要“人”,，或者是多要“地”少要“人”,，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)，土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化速度,。為探索解決土地問題,，從2015年起，33個(gè)縣(市,、區(qū))試點(diǎn)推行“三塊地”改革，其目的是在堅(jiān)守“土地公有制性質(zhì)不改變,、耕地紅線不突破,、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損”4條底線前提下,，探索可復(fù)制,、能推廣、利修法的制度性成果。在具體推進(jìn)過程中要關(guān)注三點(diǎn)：一是在農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”中穩(wěn)預(yù)期,。在嚴(yán)防承包地“非農(nóng)化”“非糧化”的基礎(chǔ)上,，引導(dǎo)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)利益合理分配,，盡可能延長流轉(zhuǎn)合同時(shí)限,，讓農(nóng)戶放心流轉(zhuǎn)土地，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體安心進(jìn)行基礎(chǔ)性生產(chǎn)經(jīng)營投入,。二是農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市土地增值收益適度向村集體傾斜,。目前，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自身“造血”能力的關(guān)鍵三要素就是“能人”“閑錢”“活產(chǎn)”,。2017年我省4.6萬個(gè)村中有74.5%無經(jīng)營收入,。針對這個(gè)現(xiàn)狀，建議對入市土地增值收益部分,，除去確定入市增值收益調(diào)節(jié)金征收比例后,，應(yīng)當(dāng)按照征地和入市過程中農(nóng)民個(gè)人分享收益大體相當(dāng)?shù)脑瓌t合理進(jìn)行內(nèi)部分配，確保村集體有開展公益事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)的能力,。三是在農(nóng)村宅基地改革中注重穩(wěn)慎靈活,。充分發(fā)揮基層智慧，在不把集體所有權(quán)搞沒了,、資格權(quán)放寬了,、使用權(quán)搞濫了的前提下，逐步完善宅基地有限范圍流轉(zhuǎn),、自愿有償退出和超占有償使用的機(jī)制,。在宅基地面積、有償使用等具體標(biāo)準(zhǔn)上,，充分考慮地區(qū)差異和民居民俗習(xí)慣,，不宜“一刀切”。隨著農(nóng)村人口大幅縮減,，可考慮借鑒家庭聯(lián)產(chǎn)承包中“增人不增地,、減人不減地”的做法，探索對新增農(nóng)業(yè)人口不分配宅基地,，通過定額補(bǔ)貼,、宅基地流轉(zhuǎn)等形式來提高宅基地利用效率。

發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)要育動力,、激活力

隨著時(shí)間推移,，城鄉(xiāng)人口流動的主要形式將由農(nóng)村剩余勞動力非農(nóng)化就業(yè)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民市民化帶動家庭流動的形式,，流動方向不再是農(nóng)村向城鎮(zhèn)縱向遷移占絕對主導(dǎo)地位,，而是鄉(xiāng)村與城市間縱向遷移,、不同等級城市間橫向遷移的復(fù)雜交織格局。人們用腳投票的結(jié)果,，將導(dǎo)致中心城市間,、縣城間、鄉(xiāng)村間發(fā)展出現(xiàn)分化,。在推進(jìn)基本公共服務(wù)普惠,、下沉的過程中，需關(guān)注幾點(diǎn)：一是有前瞻性,、預(yù)見性地進(jìn)行戰(zhàn)略布局和完善體制機(jī)制,。在現(xiàn)有常住人口基礎(chǔ)上，充分考慮人口流動方向和趨勢,，按照“地隨人走,、錢隨人走、公共服務(wù)供給隨人走”的理念,，合理明確土地指標(biāo),、基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療,、養(yǎng)老,、文化等公共服務(wù)供給規(guī)模。二是轉(zhuǎn)變投入偏好,。從倚重道路,、交通、通信,、農(nóng)田改造,、人居環(huán)境等經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品供給，弱化醫(yī)療衛(wèi)生,、文化教育,、社會保障等社會性公共產(chǎn)品供給，向經(jīng)濟(jì)性與社會性公共產(chǎn)品供給并重轉(zhuǎn)變,，持續(xù)加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)的投入力度,。三是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。一方面促進(jìn)有條件,、有能力在城市穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶,，完全享有城市的公共服務(wù);另一方面擴(kuò)大居住證覆蓋面，以居住證為載體向進(jìn)城人員提供城鎮(zhèn)公共服務(wù),。

由于縣域經(jīng)濟(jì)天然受到區(qū)位交通,、勞動力素質(zhì)、高端要素不足的限制,，縣域經(jīng)濟(jì)更多的是一種低層次,、粗放式、要素驅(qū)動型的發(fā)展模式,，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比相對較高,，不僅面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、鄉(xiāng)村振興的客觀現(xiàn)實(shí)壓力,，更面臨傳統(tǒng)資源優(yōu)勢邊際效益下降,、新舊動能接替不穩(wěn)等問題，迫切需要因地制宜,、瞄準(zhǔn)弱項(xiàng),，集中精力降成本、補(bǔ)短板,、育動力,、激活力，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展,、集鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)錯(cuò)位發(fā)展,、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)特色發(fā)展。一是推動產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”,。在管理體制上,，推進(jìn)行政管理、干部管理,、干部考評,、分配激勵(lì)等方面改革，破解體制機(jī)制障礙;創(chuàng)新驅(qū)動上,，制訂個(gè)人所得稅等急需人才引進(jìn)專項(xiàng)政策,，全面實(shí)施引智引技引資并重戰(zhàn)略;產(chǎn)業(yè)培育上，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈招商,、以商招商,、行業(yè)協(xié)會招商等模式，培育壯大產(chǎn)業(yè)集群,。二是大力發(fā)展特色小鎮(zhèn),。立足資源稟賦，重點(diǎn)建設(shè)一批農(nóng)業(yè)類,、特色產(chǎn)業(yè)類,、健康養(yǎng)老類、歷史經(jīng)典類,、創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)類等宜居宜業(yè)宜游特色小鎮(zhèn),，吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素集聚;支持中心鎮(zhèn)或工貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)，通過品牌化,、智能化,、綠色化以及電商化改造原有商貿(mào)流通業(yè)或傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè),，提升質(zhì)量效益，進(jìn)而促進(jìn)本地或周邊居民就近就地就業(yè)和就近就地城鎮(zhèn)化,。三是推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合,。引入先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和社會資本,，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)新技術(shù),、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式創(chuàng)新,，完善新型農(nóng)業(yè)合作組織間利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,，讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展紅利。